اصل شورا به عنوان شیوه ای قابل اجرا در مدیریت سیاسی جامعه اسلامی پذیرفته شده و بر آن تاکید شده است . در اهمیت شورا در اسلام همین بس که سوره ای در قرآن با 54 آیه به نام (شوری) نامگذاری شده است .

قرآن شورا را به دو صورت معرفی می کند . یکبار، با تبیین خصایص مؤمنان و رهروان راه مکتب ، اصل شورا را به عنوان یک خصوصیت جوشیده از ایمان و جامعه اسلامی معرفی می کند چنانکه در سوره شوری آیه 38 آمده است :

 « افراد شایسته با ایمان کسانی هستند که اجابت نمودند ندای پروردگارشان را و امورشان را بین خود به شوری می گذارند .»

قرآن مجید در جای دیگر شورا را به صورت یک فرمان و دستور الهی بیان می کند ، التزام به نظام شورا را بر پیامبر مقرر می دارد ، بر احترام به دیدگاهها و نظارت پیروان مکتب تأکید می ورزد و آن را  یکی از خصیصه های رهبری و از رموز پیروزی می شمارد . در همین زمینه آیه 159 سوره آل عمران تصریح می دارد :

بحث شورا در قرآن و اسلام جزو ذات دین مبین اسلام می باشد که هم قرآن و هم اسلام سرسختانه با استبداد مقابله می کنند به همین لحاظ افراد نسبت به یکدیگر برتری ندارند . از سوی دیگر شورا در چهارچوب نظریه حاکمیت مردم می گنجد که در آن هر یک از افراد مردم مساویند و بدون سلطه یکی بر دیگری ، در تعیین سرنوشت خویش حسب السهم نقش تعیین کننده دارند .

در سیره و سنت پیامبر بزرگ و عظیم الشان اسلام نیز شاهد اجرای اصل مشاوره در امور مختلف به خصوص در زمان جنگ ها هستیم ، به عنوان مثال در زمان جنگ احد شورای تشکیل شده نظامی با اصرار جوانان انصار که اکثریت را داشتند پیامبر به رای و نظر آنان احترام گذاردند و در بیرون از شهر مدینه به رویارویی با مشرکان پرداختند .

یا در آستانه جنگ خندق به دستور پیامبر گرامی «شورای دفاع» تشکیل شد که در آن بنا به پیشنهاد سلمان فارسی قرار شد که دور شهر مدینه  خندقی حفر گردد تا جلوی تهاجم دشمن گرفته شود و پیغمبر هم این نظر را پذیرفتند .

علاوه بر پیامبر سایر ائمه معصومین نیز قول ها و احادیثی در خصوص مشورت و شورا بیان نموده اند . اما لازم به ذکر می باشد که بحث مشورت و شورا در چهارچوب مسایل حکومتی و مسایل دنیوی افراد می باشد نه در اموری که مربوط و خاص خداوند است زیرا در هیچ کجا نقل نشده است که مثلاً پیامبر در خصوص کیفیت چگونگی نماز،روزه ،حج و سایر امور دینی با مردم مشورت نمایند یا شورا تشکیل دهند که محل قبله کجا باشد؟!

تاریخچه شورا در جهان :

یونان باستان یکی از عمده ترین سرچشمه های شورا و حکومت شورایی به شمار می آید . این مرز و بوم به سبب شرایط جغرافیایی و تاریخی خود ترکیبی از مدینه های گوناگون یا «دولت شهرهای» کوچک بود . به قرار مدارک تاریخی ، هر کدام از این مدینه ها برای خود قانون اساسی خاص خویش را داشته اند . لکن این دولت شهر از دو جهت با دولت به معنای امروزین کلمه تفاوت دارد : نخست ابعاد جغرافیایی آنها، دولت شهر مجتمعی بود از شهروندان که از رهگذر گونه ای دموکراسی مستقیم اداره می شد . مردم در میدانهای عمومی اجتماع می کردند تا ازراه انتخابات یا قرعه کشی ، فرمانروایان را منصوب یا معزول دارند . همچنین برای بررسی  سیاست ها و گرفتن تصمیمات مهم به طور منظم گرد هم می آمدند ! به این ترتیب ، هر شهروندی خود هم فرمانروا بود و هم فرمانبر ، مسئولیت ها به مدت کوتاهی به افراد برگزیده مردم واگذار می شد . یعنی ادواری بودن حکومت که بعداً در حکومت های مدرن به عنوان اصل پذیرفته می شود در این دولت ، شهر اصل بود .

در ایران باستان و در زمان حکومت اشکانی ها مجلس سه گانه ای به نام های «شورای خانوادگی» ، «شورای بزرگان» که اجتماع آن رو به نام «لهستان» نامیده می شود وجود داشت و در واقع ترکیبی از اعضای خانواده سلطنتی و نمایندگان آریستوکراسی بود .

با گسترش شهر نشینی و افزایش جمعیت دیگر امکانی برای اعمال این گونه دموکراسی های مستقیم وجود نداشت  وبه تدریج اندیشمندان و سیاستمداران به فکر ایجاد نظام دموکراسی غیر مستقیم و نظام نمایندگی مردم از طریق انتخابات برآمدند این نظام اولین بار در انگلستان اجرا گردید و در عمل نمایندگان رعایا یا شهروندان انتخاب شدند ، تا سهمی از قدرت سلطان را نظیر تصویب مالیات ، وضع قانون ، نظارت بر عملکرد مأموران اجرایی ، از آن خود کنند و از آنجا که از اعتماد مردم برخوردارند به نام آنان بخواهند و به نام آنها عمل نمایند . بعد از وقوع انقلاب کبیر فرانسه در سال 1789 نظام نمایندگی و شورایی چه به صورت نظام پارلمانی چه به صورت شورای شهر گسترش و رواج زیادی در کشورهای مختلف جهان نمود و امروزه تقریباً اصل شورای شهر در اکثر کشورهای توسعه یافته و کمتر توسعه یافته پذیرفته شده و جزء اصولی از قانون اساسی آنها گردیده ، هر چند که از لحاظ کمیت و کیفیت کار با هم تفاوتهایی دارند . 

تاریخچه شورا در ایران :

پس از مشروطه و تصویب قانون اساسی به صورت جدی ، فکر زندگی شورایی در ایران به فعلیت رسید . به عبارت دیگر یکی از دستاوردهای بسیار حائز اهمیت ، نهضت مشروطه خواهی جدا از به رسمیت شناختن تفکیک قوا ، تقسیم قدرت سیاسی و اداری کشور بین حکومت مرکزی و حکومت های محلی بود . چهار  اصل 92،91،90و 93 متمم قانون اساسی در خصوص انجمن های ایالتی و ولایتی تلاشی بود برای شناسایی زندگی شورایی و تعیین حد و حدود قانون آن ، به موجب اصل 90 متمم قانون اساسی «در تمام ممالک محروسه انجمن های ایالتی و ولایتی» بر طبق نظامنامه خاصی تشکیل خواهد شد . هدف از تاسیس انجمن های ایالتی و ولایتی با « اختیارات تامه» شرکت دادن افراد در اداره امور محلی خود و انجام اصلاحات برای تامین منابع اهالی است . (اصل 92)

ضمن اینکه طبق اصل 93 «صورت خرج و دخل ایالات و ولایات از هر قبیل توسط انجمن های ایالتی و ولایتی طبع و نشر می شود» . از اولین و مهمترین تصمیمات مجلس شورای ملی پس از استقرار مشروطه تهیه و تصویب قانون انجمن های ایالتی و ولایتی و قانون بلدیه مصوب 20 ربیع الثانی 1325 ه.ق بود . با تصویب این دو قانون که تاییدی بود بر ضرورت زندگی شورایی و سیستم عدم تمرکز ، اداره امور محلی و شهرداری ها به انجمن های ایالتی و ولایتی و بلدیه که منتخب اهالی بود ، واگذار می شد . به موجب ماده 2 فصل اول قانون انجمن های ایالتی و ولایتی در مرکز هر ایالتی انجمنی موسوم به انجمن ایالتی از منتخبان ایالت و توابع آن و نمایندگان که از انجمن های ولایتی فرستاده می شوند ،تشکیل می شود .

تشکیل انجمن های ایالتی و ولایتی به منظور پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی ، اقتصادی ، عمرانی ، بهداشتی ، فرهنگی و آموزشی در استان ، شهرستان ، شهر، بخش و روستا انجام می گیرد. انجمنهای ایالتی حق اظهار نظر در وصول مالیات به هر عنوان که موافق باشند را دارند و می توانند در کلیه شکایاتی که از حاکم ایالات و ولایات می رسید رسیدگی کرده ، هر گاه رفتار حاکم بر خلاف قانون باشد به او تذکر بدهند . مادامی که ادارات عدلیه تشکیل نشده ، در صورتیکه کسی از حکمی که درباره او از یکی از محاکم عرفیه صادر شده باشد به انجمن شکایت کند ، انجمن می تواند در همان محکمه امر به استیناف و تجدید رسیدگی نماید ، هر ایالت یا ولایت دارای بودجه خاص خود است که در خرج و دخل آن در امور امنیت آبادی اختیار کامل دارد.

در همان تاریخی که قانون انجمنهای ایالتی و ولایتی از تصویب مجلس گذشت ، قانونی درباره شهرداریها تحت عنوان (قانون بلدیه) به تصویب نمایندگان مجلس رسید . وظایف انجمنهای شهر و شهرداری طبق ماده 20 این قانون عبارتست از : اداره تمامی امور مربوط به شهر اعم از پاکیزگی و روشنایی و سایر امور خدماتی و رفاهی ، تأسیس و سرپرستی کتابخانه ها ، موزه ها ، مرمت مساجد و مدارس و همکاری با حکومت در راه اندازی نمایشگاهها و میادین ، تقویت و حمایت حرفه های مختلف و سرانجام اداره کردن اموال منقول و غیر منقول و سرمایه هایی که متعلق به شهر است .

قانون انجمنهای ایالتی و ولایتی و قانون بلدیه مصوب 20 ربیع الثانی 1325 ه.ق (1286 ه.ش)بیش از 4 سال اجرا نشد، چرا که به علل مختلف از جمله به دلیل بی ثباتی و تشنجات سیاسی داخلی و فشارها و تهدیدهای روز و انگلیس دولت در سال 1329 ه.ق ضمن تقدیم برنامه خود به مجلس شورای ملی ، به طور ضمنی اجازه انحلال انجمن ایالتی ولایتی و شهرداریها را از مجلس شورا اخذ کرد و وزارت کشور وظایف شهرداریها را به عهده گرفت . ابتدا در سال 1328 اداره شهرداریها و در سال 1329 اداره شهرستان و استان با تصویب قوانینی به عهده اهالی محلی واگذار شد . در چهارم مرداد 1328 کمیسیون کشور قانون جدید شهرداریها و انجمن شد و قصبات را به تصویب رساند . این قانون چندین بار در سالهای 1353، 1354 و خرداد 1355 اصلاح شد .

در سالهای سلطنت محمد رضا شاه مخلوع ، قانونی در خصوص انجمن های شهرستان و استان در 30 خرداد 1349 از تصویب مجلس گذشت که دو بار ، بار اول در 17 تیرماه 1351 و بار دوم در 26 خرداد ماه 1355 برخی از موارد آن اصلاح و مواردی نیز به آن الحاق شد . به موجب قانون انجمنهای شهرستان و استان به منظور مشارکت اهالی هر محل در اداره امور محلی و در اجرای اصل سپردن کار مردم به مردم و تهیه موجبات آبادانی و عمران شهری و روستایی و تشخیص و تعیین نیازمندیهای محلی و تامین آن ، در مرکز هر شهرستان به استثنای پایتخت تشکیل می شود . هر یک از انجمن های شهرستان و استان دارای بودجه ای مستقل بوده که از درآمد حاصل از آن عوارض و اموال و تاسیسات متعلق به انجمن و کمک های حکومتی تامین و در راه تحقق وظایف هزینه می شود .

تلاش برای تحقق قانون شوراها :

بعد از شهریور 1320 که بار دیگر موقتاً فضای باز سیاسی بر جامعه حاکم شد ، مساله خودگردانی شهرها و شهرستانها و شرکت دادن مردم در اداره امور خود مورد توجه واقع شد و به همین دلیل از طرف دولت لوایحی تهیه و تقدیم مجلس شد و تلاش گردید نظام عدم تمرکز و زندگی شورایی جامه عمل به خود بگیرد . حتی در سالهای پس از پایان جنگ تحت تاثیر شرایط رقابت انگیز قدرت های جهان و بی ثباتی سیاسی داخلی و فعالیت های نهادهای مشارکت ، دستورالعمل های اجرایی مهمی توسط نخست وزیرانی چون ابراهیم حکیمی ، احمد قوام و حاجی علی رزم آرا صادر شد ، ولی هیچگاه و در هیچ زمانی انجمن های ایالتی و ولایتی به طور واقعی تشکیل نشد .

در واقع بیشترین فشار برای تشکیل انجمن های ایالتی و ولایتی از جانب فرقه دموکرات آذربایجان بود . روز 12 شهریور 1324 توسط اعضای فرقه دموکرات آذربایجان به انتشار بیانیه ای مشتمل بر 12 ماده که حاوی دیدگاههای اساسی این فرقه بود ، رسماً تاسیس شد . در این بیانیه بر ضرورت تحقق قانون اساسی و یکی از اصول اساسی آن یعنی زندگی شورایی و مشارکت مردم از طریق فعال کردن انجمن های ایالتی و ولایتی تاکید شده بود . همچنین در بیانیه ذکر شده بود که بزرگترین وظیفه آزادی خواهان ، مبارزه برای ایجاد انجمن های ایالتی و ولایتی است ، بنابراین «باید به زودی انجمن های ایالتی و ولایتی انتخاب شده و شروع به کار نمایند ، این انجمن ها ضمن فعالیت در زمینه فرهنگی ، بهداشتی و اقتصادی به موجب قانون اساسی اعمال تمام ماموران دولتی را بازرسی کرده در تغییر و تبدیل آنها اظهار نظر خواهند کرد .» صدرالاشراف (نخست وزیر) که از فعالیت فرقه دموکرات به وحشت افتاده بود با صدور بخشنامه ای از انجام خواسته های فرقه طفره رفت . او معتقد بود که از تاریخ استقرار مشروطه تا آن زمان قوانینی از مجلس شورای ملی گذشته که برخی از مواد آنها مخالف و در تضاد قانون انجمن های ایالتی و ولایتی است ، لذا لازم است برای تشکیل اینگونه انحمن ها ،ابتدا این قوانین اصلاح شوند .

پس از سقوط کابینه صدر نخست وزیر شدن ابراهیم حکیمی در 7 آبان 1324 فرقه دموکرات بار دیگر با صدور بخشنامه ای خواستار انجام انتخابات انجمن های ایالتی و ولایتی در سراسر ایران شد . کابینه حکیمی به رغم اینکه با مشکلات بسیاری در روابط خارجی روبرو بود ، برای نشان دادن رضایت ظاهری خود و فراهم آوردن زمینه مصاحبه با رهبران فرقه دموکرات از کلیه استانداران و فرمانداران کشور خواست برای اجرای قانون انجمن های ایالتی و ولایتی شرایط لازم را فراهم آورند . در این فاصله فرقه ذست به تشکیل حکومت ملی آذربایجان زده بود ،‌ لذا انتخابات را به مثابه نوشدارو  بعد از مرگ سهراب می دانست !